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El poder y el Estado nacional

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      Geopolítica

       Tomado del libro El Análisis de las Relaciones Internacionales de Karl W. Deutsch

     El reconocimiento de la naturaleza dual de la política nos ayuda también a comprender los límites del concepto de poder político. Algunos autores brillantes han tratado de desarrollar una teoría de la política, y particular-mente de las relaciones entre los Estados, basada en gran medida o enteramente sobre la noción de poder, entre ellos Nicolás Maquiavelo y Thomas Hobbes, y en nuestra época Hans Morgenthau y Frederick L. Schuman.

     Al mismo tiempo, el concepto de poder como base de la política internacional tiene aún difusión en la prensa popular, e incluso en los servicios exteriores e instituciones de defensa de muchos países. ¿Cuál es entonces —preguntamos nosotros— el elemento de verdad contenido en esta noción y cuáles son sus límites?

     En nuestro examen nos ocuparemos no sólo del poder de las naciones y de las organizaciones internacionales en el mundo, sino también del poder de los gobiernos, de los grupos de interés, de las élites y de los individuos, en la medida en que cualquiera de éstos parezca afectar en forma significativa algún resultado de la política internacional.

     El poder, dicho de la manera más cruda y simple, es la capacidad de prevalecer en un conflicto y de vencer obstáculos. En este sentido Lenin, antes de la revolución rusa, planteó a sus seguidores un problema clave de política en la doble pregunta de dos palabras: "¿Quién a quién?" Quería decir: ¿Quién será el sujeto y dueño de las acciones y eventos, y quién el objeto y víctima de éstos? Durante la Depresión de 1932, una canción alemana de protesta evocaba una imagen similar: "Queremos ser los martillos, no los yunques", anunciaba. ¿Quién es más fuerte y quién más débil? ¿Quién saldrá con la suya y quién tendrá que ceder?

     Preguntas como éstas, cuando se las formula respecto de muchos encuentros posibles o reales entre un número limitado de competidores, llevan a formular listas de rango, tales como las clasificaciones por rango de los jugadores en el tenis o en los torneos de ajedrez, de los clubes de béisbol en la serie mundial, de los pollos en el orden de picoteo del gallinero, y de las grandes potencias en el mundo político.

      Es evidente que cuanto menos sean los encuentros reales de reciente data que hayan ocurrido, en tanto mayor medida tales listas de rango deberán construirse a partir de hipótesis basadas en la actuación pasada y en los recursos presentes o previsibles de los competidores.

     La base del poder

     El potencial de poder inferido de los recursos

     En la Tabla 1 damos un ejemplo del poder potencial comparativo de dos coaliciones de naciones. En ella se mide el poder de los países Aliados y los del Eje en la Segunda Guerra Mundial, o por lo menos se lo indica, mediante el porcentaje de munición total que produjo cada bando durante cada año. La tabla revela que las potencias del Eje produjeron muchos más per-trechos que los países Aliados en 1938, 1939, 1940 y 1941 pero que su ventaja disminuyó en 1940 y perdieron definitivamente la primacía en 1941 y 1942. Después de este punto decisivo, las potencias del Eje fueron quedando progresivamente atrás hasta su colapso total en 1945.

TABLA 1.

Porcentaje de la producción total de munición de combate de los principales beligerantes, 1938-1943

País                                           1938             1939             1940             1941              1942             1943

Estados Unidos         6              4              7              14            30            40

Canadá                      0             0             0               1               2               2

Inglaterra                  6              10            18            19            15             13

URSS                         27            31            23            24          17             15

Total: Países Aliados 39            45            48           58           64              70

Alemania **               46            43            40           31            27             22

Italia                           6            4                 5             4               3              1

Japón                          9            8                7             7               6              7

Total: Países del Eje  61            55            52            42              36          30

Total general:            100         100         100         100         100              100

     * Incluye la fuerza aérea, la artillería terrestre del ejército y el equipo de señales, los buques de guerra y equipo relacionado.

      ** Incluye los territorios ocupados. FUENTE: Klaus E. Knorr, The War Potential of Nations  (Princeton, Princeton University Press, 1956), pág. 34.

     Un ejemplo de una lista hipotética del rango de poder de las naciones más importantes para el período 1960-1963 y 1980 respectivamente, puede extraerse de cálculos recientes (Tabla 2) de un físico de Alemania Occidental.

     Las previsiones para 1980 consignadas en la Tabla 2 se basan en cifras referentes al crecimiento previsto de acero y producción de energía per cápita, y de población total, en cada país. En el caso de China se prevé para 1980 una población de alrededor de 1100 millones y una producción anual de acero per cápita de alrededor de 180 kilogramos, o sea más o menos la mitad del nivel correspondiente a la Unión Soviética y el Japón en 1963.

TABLA 2.

         Algunos ordenamientos hipotéticos por rango de poder potencial de los países más importantes, 1960-1963 y 1980 *

Cifras reales para 1960-1963        Previsiones para 1980

1.USA.                         100             1. China                250

2.  URSS                        67           2. E.U.A.               160

3. China                       41             3.URSS                 120

4.Rep. F. Alemana        15           4.Japón                   39                                                                  

5.Japón                       14             5.  Rep. F. Alemana  25

6. Inglaterra                12              6.Inglaterra            19

7.Francia   7                  7.            7.Francia                11

   Subtotal:  1-7             256                                                                  624

8. India                      6,8             8.Sin datos        

9. Polonia                   4,3             9.Sin datos        

10.Italia                    3,7           10.Sin datos        

11.Canadá                 3,1           11. Sin datos         

12.Checoslovaquia    2,6           12.Sin datos         

     * Basados en la producción de energía y acero y la raíz cúbica de la población; los datos son de "Wilhelm Fuchs, Formeln zur Macht: Prognosen iiber Vokler, Wirtschaft, Potentiale (Stuttgart: Deutsche Verlagsanstalt, 1965), figuras 37-38, págs. 129-131.

     Nadie puede estar aún seguro, por supuesto, de si estas predicciones resultarán confirmadas por la realidad en 1980, particularmente después de los retrocesos que sufrió el crecimiento económico chino a comienzos de la década de 1960. En todo caso, parece digno de observar además el hecho de que en las previsiones para 1980 el poder del país más fuerte, tal como ocurría en 1960-1963, está bien por debajo de la mitad del poder total de los primeros siete países. Así, en ambos períodos, el país más fuerte representará sólo una minoría en lo que respecta al poder mundial.

   Los recursos de poder sumados de una nación se llaman a veces su "base de poder", puesto que se los puede concebir como la base sobre la cual el poder potencial es susceptible de convertirse, en mayor o menor medida, en real. Una noción vinculada con ésta, aunque algo diferente, es la de "valor de base",tal como la definen Harold D. Lasswell y Abraham Kaplan.

    De acuerdo con este razonamiento, una base de poder en el caso de un actor A (donde A podría ser una persona o un país) es un monto de algún valor apreciado por el actor B, que está bajo control de A. Es decir, el actor A controla algún incremento o decrecimiento posible del poder, bienestar o respeto de que goza B. Puesto que B desea obtener más de ese valor que A controla, debe tratar de agradar a A para que le permita tener más de ese valor.

     Así, si un país en desarrollo necesita y desea ayuda económica para mejorar su tecnología, o si un país hambriento necesita trigo para disminuir el hambre, y si Estados Unidos o la Unión Soviética controlan algunos de los abastecimientos disponibles, entonces Estados Unidos (o la Unión Soviética) tendrán una base de poder para ejercer influencia sobre esos países más necesitados.

    Por supuesto, es otra cuestión la referente a cómo utilizará en forma efectiva el gobierno norteamericano, o el gobierno soviético, esa base de poder o "valor de base"para adquirir influencia y poder reales sobre la conducta de algunos de esos países, o de todos ellos, respecto de algún "valor de ámbito" (scope value)—tal como un voto favorable en las Naciones Unidas— que los países pobres controlan y los países ricos desean.

    El poder de A se basa en todos esos casos en tres cosas: primero, en la relativa pobreza y necesidad de B respecto de algún valor de base del cual A controla una fuente importante de abastecimiento: segundo, en el control por parte de B de una fuente importante de algún valor de ámbito que A desea y está tratando de obtener mediante el uso de su poder sobre B; y finalmente, en la habilidad y efectividad de A para convertir el potencial de su base de poder en poder real sobre la conducta de B. (NA-1)

    NA-1Exámenes más extensos pueden encontrarse en H. D. Lasswell y A. Kaplan, Power and Society (New Haven, Yale University Press, 1950), y en K. W. Deutsch, "Some Quantitative Constraints on Valué Allocation in Society and Politics", Behavioral Science, vol. 11, n° 4 (julio de 1966), págs. 245-252.

    El peso del poder inferido de los resultados

     El potencial de poder es una estimación aproximada de los recursos materiales y humanos utilizables para el poder. Indirectamente, puede emplearse para inferir cuántos éxitos, y de qué magnitud debería tener un país en una contienda por el poder, si utiliza sus recursos en forma provechosa.

   Sin embargo, es posible invertir este cálculo. Podemos preguntar: ¿En qué medida ha tenido éxito este actor (este líder, este gobierno o esta nación) al tratar de cambiar algún resultado en el mundo exterior? Y podemos inferir entonces el "peso de su poder"del monto de so éxito. (Las cuatro dimensiones o aspectos del poder son su peso, su dominio, su rango y su alcance; de éstos, el peso es la noción intuitiva más cercana a la que la mayoría de nosotros tenemos cuando pensamos en el poder.

    El peso del poder o de la influencia de un actor sobre algún proceso es la medida en que éste puede cambiar la probabilidad de su resultado. Esto se puede medir muy fácilmente cuando se trata de una clase repetitiva de resultados similares como ocurre con los votos en la asamblea de las Naciones Unidas.

  Si resultara, como ejemplo hipotético, que en esa asamblea las mociones apoyadas por Estados Unidos fueran aprobadas en un promedio de tres veces sobre cuatro, o con una probabilidad del 75 por ciento, mientras que las mociones no apoyadas por Estados Unidos sólo fueran aprobadas en el 25 por ciento de las veces, podríamos decir que el apoyo de Estados Unidos puede cambiar la probabilidad de éxito de una moción en la Asamblea de las Naciones Unidas del porcentaje del 25 al 75 por ciento, es decir, en 50 puntos de porcentaje.

    Estos 50 puntos de porcentaje constituirían entonces una medida aproximada del peso promedio del poder de Estados Unidos en la Asamblea durante el período que se estudia. (La medida es aproximada, y quizá subestime la influencia real de Estados Unidos, puesto que muchas mociones de las cuales este país se consideraba como un opositor potencial  pueden haber parecido tan carentes de perspectiva a sus supuestos patrocinadores, como para que ni siquiera las propusieran y, por lo tanto, no entraran en nuestra estadística.)

    El cálculo o estimación del peso del poder es más difícil cuando se trata de un solo evento. ¿Cuál fue el poder de las bombas atómicas lanzadas sobre Hiroshima el 6 de agosto de 1945 (o de la que incineró Nagasaki tres días más tarde), para acelerar la rendición del Japón y acortar la Segunda Guerra Mundial? Un notable experto sobre Japón, el profesor Edwin O. Reischauer, que en 1961-1967 fue embajador de Estados Unidos en Japón, concluye que la bomba sólo acortó la guerra en unos pocos días (NA-2).

    NA-2 E. O. Reischauer, The United States and Japan, ed. rev. (Nueva York, Viking Press, 1962), pág. 240.

   Para poder hacer un juicio semejante, es necesario imaginar que el evento —el lanzamiento de la bomba en un momento en que Japón ya estaba en gran medida derrotado y exhausto, y su gobierno buscaba la manera de rendirse— ocurrió muchas veces.

    Uno tendría que tratar entonces de imaginar lo que habría sucedido en promedio en todos esos casos imaginados en los cuales tal bomba hubiera sido arrojada, frente al resultado promedio de todos los casos imaginados en que esto no hubiera sucedido.

   Esto parece rebuscado pero no lo es. En verdad, no es muy distinto del razonamiento de un ingeniero con respecto a lo que ha motivado el derrumbe de un determinado puente, o el razonamiento de un médico respecto de lo que ha provocado la muerte, o la recuperación, de un determinado paciente.

   En todos estos casos, para estimar el efecto de lo que se hizo —y quizá para estimar lo que debía haberse hecho en términos de "buena práctica"—, convertimos el evento único en un miembro de una clase repetitiva de eventos hipotéticos totalmente similares a él. Tratamos luego de estimar la medida y probabilidad de que ocurran resultados alternativos en presencia y en ausencia, respectivamente, de la acción o condición cuyo poder deseamos medir; e inferimos luego el poder del actor de la situación a partir del poder del acto o de la condición que éste controla.

    El poder considerado de esta manera es más o menos lo mismo que la causalidad; y el peso del poder de un actor es lo mismo que el peso de las causas de un resultado que están bajo su control. (NA-3)

    NA-3Cf. Robert A. Dahl, trabajo inédito presentado en la Asamblea Anual de la New Eneland Political Science Association, Northhampton, Mass., 25 de abril de 1966.

     Los gobiernos modernos, comparados con los de los siglos anteriores, han aumentado mucho el peso de su poder sobre su; propias poblaciones. Se recaudan impuestos, se hacen levas de soldados, se fuerza a la obediencia de la ley Y se arresta a quienes la infringen, todo ello con una probabilidad mucho mayor que la que podrían haber soñado la mayoría de los gobernantes medievales.

     Además, el peso del poder de los gobiernos de países industrialmente avanzados es por lo común mucho mavor que el de los países contemporáneos que se encuentran en los primeros estadios del desarrollo industrial. Ocurre además que entre los gobiernos de estos últimos varía ampliamente el peso del poder interno.

      En cambio, en la política mundial el peso del poder de la mayoría de los gobiernos, y particularmente de las grandes potencias, ha ido declinando sin cesar desde 1945. Ningún gobierno tiene hoy tanto control sobre el resultado probable de los asuntos mundiales como el que tenía Gran Bretaña, por ejemplo, entre 1870 y 1935. En la actualidad, Inglaterra no puede controlar sus ex colonias; Estados Unidos no puede controlar a Francia o a Cuba; la Unión Soviética no puede controlar a Yugoslavia o a China, y China no puede controlar a sus vecinos.

    La tentativa realizada por los Soviets de controlar la política de Checoslovaquia mediante una ocupación militar en agosto de 1968, no parecía proveer una garantía duradera de éxito. Más adelante nos ocuparemos de las razones a que obedece esta declinación en el peso de poder de la mayoría de los grandes países, pero vale la pena observar el hecho en este momento.

     Si se lo analiza más atentamente, el peso del poder puede mostrar la inclusión de dos conceptos diferentes. El primero se refiere a la capacidad de reducir la probabilidad de un resultado no deseado por un actor. En política interna hablamos a veces de ''grupos de veto", que pueden impedir o restar probabilidades a la aprobación de alguna medida legislativa que les desagrada.

     En política internacional encontramos un poder muy considerable de veto formalmente acordado por la Carta de las Naciones Unidas a los cinco miembros del Consejo de Seguridad de este organismo.

De una manera menos formal, podemos hablar del poder de una nación para negar algún territorio o región de influencia a algún otro gobierno o ideología. Así, Estados Unidos negó con éxito, en la década de 1950, Corea del Sur a sus atacantes norcoreanos, y a comienzos de la década de 1960 se le negó buena parte de Vietnam del Sur al Vietcong.

     Debería ser fácil comprender por qué ocurre así. El resultado específico que podemos desear impedir quizá no sea muy probable de entrada. Supongamos que una campaña de guerrillas comunistas en un país de Asia o de África tuviera aproximadamente una probabilidad sobre tres, o sea el 33 por ciento, de llegar posiblemente a establecer allí un régimen comunista estable.

    En ese caso, una intervención anticomunista por parte de una potencia extranjera, realizada con un poder limitado —por ejemplo, con un peso de alrededor del 28 por ciento— podría reducir esas posibilidades de éxito para las guerrillas del 33 por ciento a sólo el cinco por ciento, y crear una probabilidad del 95 por ciento, o sea de 19 a 1 de que fracasen.

    El resultado que ya es medianamente improbable, puede resultar así muy improbable por medio de la aplicación incluso de un monto de poder relativamente limitado. En tales situaciones, nos parecerá que el cambio en las probabilidades de este resultado particular es muy drástico, y que este monto limitado de poder ha trocado una incertidumbre considerable en una casi certeza, y por lo tanto ha producido resultados espectaculares.

     Sin embargo, el mismo grado de poder produce efectos mucho menos notables cuando se lo aplica a promover un resultado que es muy improbable de entrada. Si deseamos establecer un régimen constitucional y democrático estable en ese país asiático o africano imaginario desgarrado por las contiendas internas, tendríamos que recordar que sólo aproximadamente uno de 20 de los países muy pobres del mundo tiene una forma de gobierno democrática estable, que se mantiene dentro de la ley. La India ha sido uno de esos raros ejemplos durante las últimas dos décadas, pero no hay muchos otros.

    Más bien, han sido mucho más frecuentes los grandes rangos de alternativas de la democracia, tales como las dictaduras, las juntas militares, las oligarquías corruptas que se ocultan tras una fachada constitucional, la ocupación extranjera o la administración colonial, los regímenes civiles unipartidarios, las sucesiones de coups d'étato guerras civiles, o las combinaciones y sucesiones de todas estas formas. Pero si la probabilidad de la democracia en un país recién surgido es sólo del cinco por ciento, la aplicación de poder de una gravitación del 28 por ciento sólo llegaría a producir un 33 por ciento de probabilidad de que se estableciera con éxito un régimen democrático en ese país, y nos daría una probabilidad de fracaso de 2 a 1.

     De hecho, aun este cálculo es demasiado optimista, pues se ha supuesto, sin justificación, que el poder de promover un resultado puede transformarse sin pérdida en el mismo monto de poder de producir otro. Todos sabemos muy bien que esto es simplemente falso. El poder de derrotar a un hombre no nos da el poder de enseñarle a tocar el piano o a hacer cálculos o a dominar el patinaje artístico. El poder de bombardear e incinerar una aldea no se puede transformar en forma completa y fácil en el poder de ganarse la simpatía de los habitantes de ella, o de gobernarla con su consentimiento, y mucho menos en el de producir entre ellos las muchas capacidades técnicas, valores y lealtades libremente otorgadas que resultan esenciales para el gobierno democrático.

     Cuando más altamente específico es un resultado positivo, tantas más son las alternativas que excluye. Por ende, es habitualmente más improbable, y por lo tanto más difícil, hacerlo muy probable mediante la aplicación de un poder limitado.

     Por consiguiente, el poder limitado es más efectivo cuando se lo usa negativamente como poder de veto o como poder denegatorio contra algún resultado altamente específico, porque entonces se lo emplea, en efecto, para aumentar la probabilidad ya considerable de todo el rango de alternativas posibles respecto de él, con mucha menor consideración, o ninguna, respecto de cuál será la alternativa en particular que se materializará.

     El poder de aumentar la probabilidad de un resultado positivo específico equivale a la vez al poder del logro de fines j del control sobre el ambiente. Como todo logro de fines y todo control, implica necesariamente un alto grado de autocontrol por parte del actor. Un elefante que se lanza a la carga puede aplastar un gran obstáculo, pero no puede enhebrar una aguja. Tampoco puede, por ejemplo, girar en ángulo recto dentro del radio de un metro.

    Cuanto mayor sea el poder bruto, la masa, la velocidad y el impulso del elefante, tanto más difícil le resultará a éste controlar sus propios movimientos, y tanto menos preciso será ese control. La mayoría de nosotros conocemos algo similar en el dominio del manejo de un auto: cuanto más grande, pesado, veloz y más poderoso sea nuestro automóvil, más difícil será manejarlo.

    Una tentativa de medir su poder en función de su rendimiento nos daría, entonces, por lo menos dos números o puntajes diferentes, uno alto para su poder de aceleración, pero uno bajo para su poder de detención o giro.

    ¿Puede decirse algo similar respecto del poder de los gobiernos y las naciones? Cuanto más grande sea el país, más numerosa su población y más amplias las proporciones de ésta y los recursos que fueron movilizados para la prosecución de alguna política (y, podemos añadir, cuanto más intenso y carente de reserva sea su compromiso emocional con esa política), tanto mayor será, probablemente, el poder de ese país y de su gobierno para superar todo obstáculo o resistencia que encuentre en su camino.

     Pero las políticas nacionales requieren habitualmente algo más que la mera acción de vencer la resistencia; a menudo tienden a obtener resultados positivos específicos. Exigen con frecuencia, por lo tanto, la prosecución de alguna meta constante mediante una secuencia de tácticas cambiantes, o incluso el acrecentamiento de algún valor básico por medio de una sucesión de metas cambiantes.

    Sin embargo, cuanto más personas y recursos se hayan comprometido con tácticas, políticas o metas anteriores, y cuanto mayor sea la intensidad y consagración con que se lo haya hecho, tanto más grande será el poder de los intereses, las carreras políticas, las reputaciones y las emociones consagradas de esta manera, y tanto más difícil será para cualquier miembro del gobierno, o aun para el gobierno en su conjunto, proponer un cambio.

     A menos que se hayan tomado precauciones sustanciales en el momento oportuno, los gobiernos pueden llegar a ser entonces prisioneros de sus políticas pasadas, y su poderío es susceptible de precipitarlos ciegamente en un atolladero o hacerlos caer en una trampa.

     Estos peligros tienden a aumentar junto con el monto del poder nacional y con la intensidad de los esfuerzos realizados para acrecentarlo. Por lo común, tales peligros de pérdida parcial del autocontrol los corren más las grandes naciones que las pequeñas y las dictaduras que las democracias, y son mayores en época de guerra o cercana a día que en tiempos de paz. Si no nos precavemos contra tales riesgos, el peso del poder puede volverse en parte, con el tiempo, elemento de auto-derrota y autodestrucción.

     ALGUNAS OTRAS DIMENSIONES DEL PODER

     Dominio, alcance y ámbito

    ¿Sobre quiénes se ejerce el poder? La respuesta a esta pregunta consiste en el dominio del poder: el conjunto de personas cuya conducta probable cambia en forma significativa mediante la aplicación de éste. El dominio del poder de algún jefe de aldea consiste aproximadamente en los habitantes de su aldea; el dominio del gobierno de Suecia se limita, en gran medida, a los suecos, pero también incluye los barcos suecos y los ciudadanos suecos que se hallan en el exterior.

     El dominio del gobierno de Estados Unidos y el de la Unión Soviética se limitan, de muchas maneras, a sus respectivos países —y a sus barcos, tropas, bases y ciudadanos en el exterior—, pero en otros sentidos muy importantes afectan, por lo menos indirectamente, su conducta recíproca y el destino de la mayoría de la humanidad.

    Algunas potencias pueden tener dominios que sobrepasan los límites nacionales de otros modos. En la medida en que los católicos romanos siguen los pronunciamientos de su Iglesia en cuestiones de importancia política, o en asuntos en que se superponen la política y la doctrina religiosa (tales como la política pública acerca del crecimiento de la población y la enseñanza de métodos de control de la natalidad), el poder político o la influencia del papa llega a muchos países.

    Lo mismo vale respecto de muchas otras religiones, puesto que todas las grandes religiones del mundo enseñan, explícita o implícitamente, que existe una ley moral y una autoridad moral más altas que las políticas cambiantes de cualquier Estado nacional. Todas esas religiones, al interpretar esta ley moral, crean oportunidades para el ejercicio del liderazgo moral, la influencia y, muy posiblemente, el poder a través de los límites de las naciones.

     Algo similar ocurre, por supuesto, respecto de algunas filosofías seculares. Ha sido evidente el grado en que los comunistas acostumbran seguir, en muchos países, las directivas y políticas de Moscú a través de todos sus cambios de trayectoria.

    Desde que surgieron diversas variaciones de la doctrina comunista —tales como la versión china, la yugoslava y la rusa, cada una de las cuales está respaldada por un gobierno establecido— el grado de obediencia de los movimientos comunistas en el exterior respecto de las órdenes emanadas de uno cualquiera de los centros de dirección ha disminuido de nivel en forma perceptible, aunque hasta ahora no haya desaparecido en modo alguno. (Los checoslovacos, además, trataron de establecer una versión personal más liberal, hasta que los Soviets ocuparon su país en agosto de 1968.)

    En grado menor, los adherentes a otras filosofías o ideologías, tales como los conservadores, los monárquicos, los liberales, los socialistas, los existencialistas y los partidarios de la libre empresa, tratan a veces de ejercer alguna influencia o poder sobre grupos afines o susceptibles de otros países, y de extender así el dominio de su poder.

    Esencialmente, el dominio del poder político es siempre el conjunto de la gente que está sometida a él y le obedece. En términos un poco más latos, se lo puede considerar como el sector geográfico en que se ejercita el poder sobre la mayoría de la población. Es importante tener en claro en qué sentido se usa la expresión. El primer significado del dominio del poder de un gobierno, que es el preferible, sólo incluye a las personas de un territorio que obedecen las órdenes del gobierno, o por lo menos las aceptan pasivamente; mientras que el segundo significado que implica una definición geográfica del dominio de un gobierno, incluiría hasta las guerrillas que en su territorio luchan contra él, por lo menos en la medida en que estas guerrillas no logren convertir algunos distritos en un dominio estable propio.

    Un tercer significado posible del dominio del poder podría incluir no sólo a las personas sujetas a él y que le obedecen, sino las cantidades de tierra, bienes de capital y recursos generales controlados por éstas. Tener poder sobre un centenar de pobres, según este razonamiento, es menos que tener poder sobre un centenar de hombres bien equipados con amplios recursos a su disposición.

    Este tercer punto de vista acerca del dominio del poder se halla muy cercano a nuestra noción anterior de poder definido en función de un conjunto de recursos.

   Se han utilizado estos tres conceptos acerca del dominio del poder, si descartamos, por el momento, la posibilidad de la existencia de poblaciones y distritos hostiles y rebeldes dentro de un país. Es posible medir entonces el dominio directo de su gobierno, en el primer sentido del concepto, por su población: en el secundo sentido, por su superficie, y, en el tercer sentido, por lo menos en forma aproximada, por su producto bruto nacional.

    En la Tabla 3 presentamos una comparación de los dominios del poder de algunos de los países principales del mundo en función del primer concepto de dominio (es decir, la población). Esto omite, por supuesto, las poblaciones ubicadas fuera de los límites políticos de cada país que pueden estar sin embargo sujetas a su poder, pero se trata con todo de una primera aproximación que vale la pena considerar.

    Obtenemos un ordenamiento un poco distinto si partimos del concepto geográfico de dominio, como se muestra en la Tabla 4.

     TABLA 3.

El dominio del poder nacional en términos de población, 1962

   Rango                     Población en millones           Porcentaje del total mundial

1. China  (continental)              700                                        22           

2.India                                     449                                         14           

   Subtotal: 1-2                         1149                                       36

3. URSS                                     221                                          7          

E.U.A.                                    187                                            6          

   Subtotal: 3-4                        408                                          13

5. Indonesia                                98                                           3           

6. Pakistán                                97                                             3           

7. Japón                                    95                                             3           

8. Brasil                                    75                                             2           

9.  Alemania Occidental            54                                             2           

10. Reino Unido                        53                                             2           

11. Italia                                    50                                             2           

12. Francia                                47                                             2           

   Subtotal: 5-12                     569                                          19

13. México                                 37                                            1            

14. Nigeria                                36                                            1            

15. España                                   31                                            1            

16.Polonia                                  30                                              1           

   Subtotal:13-16                     134                                            4

   Total general:                     2260                                     72

FUENTE: Datos de K.W.Deutsch, Nationalism and Social Communication, ed. rev.  (Cambridge, M.I.T. Press, 1966), pág. 65.

TABLA 4.

El dominio del poder nacional en términos de superficie, 1962 *

Rango             Superficie en  millones de km2      Porcentaje del total mundial

1. URSS                      22,5                                       17 

2. Canadá                  10.0                                          8

3. China (continental) 10.0                                         8

4. E.U.A.                       9.5                                          7

5.Brasil                       8.5                                            7

6. Australia                   7.5                                          6

Subtotal: 1-6

7. India                         3.5                                          3

8. Argentina                 3.0                                          2

9. Sudán                       2.5                                          2

10.Argelia                     2.5                                          2

11.Congo (Leopoldville)  2.5                                           2

12. México                     2.5                                          2

13. Libia                       2.0                                          1.5

14. Irán                          1.5                                         1.5

15. Arabia Saudita         1.5                                          1

16. República Mongolia 1.5                                          1

17.   Perú                        1.5                                          1

Subtotal: 7-17          24.0                                      18.5

Total general:        92.0                                      71.5

    *   El porcentaje del total mundial se basa sobre una superficie de 130.351.734 km2 ondeada a 130,4), suma de las superficies totales de los 113 países enumerados en el Torld Handbook y en los U.N. Statistical Yearbooks.  Los datos de la superficie terrestre tal de cada país abarcan las aguas territoriales y las tierras deshabitadas incluidas dentro sus límites.   Se excluyen habitualmente las zonas totalmente deshabitadas (las regiones s y unas pocas isletas). 

   El World Geographic Atlas: A Composite of Marís Environ proyectado  y  redactado  por  Herbert  Bayer,  Chicago,  impreso  privadamente  para Container   Corp,   of   America,   1953,   cita  en  las   págs.   24-25   una   cifra   acumulada   de 516.303,49 km2 (redondeada a 145,6) para la superficie terrestre total del mundo (incluida la Antártida pero por oposición a la superficie acuática total mundial).   Si utiliza esta  segunda cifra, los cambios porcentuales correspondientes a cada país serían insignificantes.   Todas las cifras y totales están sujetos a errores de redondeo.

    Fuente: Datos de B. M. Russett y otros, World Handbook of Political and Social Indicators (New Haven, Yale University Press, 1964), pág. 139.

     El tercer ordenamiento del dominio del poder nacional, y quizás en algunos aspectos el más realista, se realiza en función del producto  bruto nacional, tal como lo muestra la Tabla 5.

   El  concepto de dominio podría extenderse de modo de incluir los dominios del conocimiento, la tecnología y los sistemas de armamento. ¿Cuál el porcentaje de científicos a nivel de doctorado o su equivalente, en el dominio de este o aquel gobierno? Estados Unidos, con más de 100.000 científicos en ese nivel, puede tener más de un cuarto de los científicos del D. El porcentaje de la Unión Soviética puede muy bien ser del mismo de magnitud.

    TABLA 5.

   El dominio del poder nacional en términos de producto bruto nacional, 1962

   Rango                     Producto bruto nacional                        Porcentaje

                                    (en miles de millones de dólares)          del total mundial

1. E.U.A.                                     556                                               33      

2. URSS                                      256                                               15      

   Subtotal: 1-2                                          812                                                                    48

3.Alemania Occidental               89                                                  5     

4.Reino Unido                            89                                                  5     

5.Francia                                   79                                                  4     

6.China  (continental)                60                                                  4     

7.Japón                                       56                                                 3     

8. Italia                                         53                                                3      

   Subtotal: 3-8                        426                                             24

9.Canadá                                      39                                                2      

10.India                                       33                                                2      

11. Polonia                                     21                                               1      

12.Australia                                   19                                               1      

13. Alemania Oriental                     17                                               1      

14. Holanda                                   16                                               1      

15. Suecia                                       16                                               1      

16. México                                      15*                                             1      

17. Brasil                                        15                                               1      

   Subtotal: 9-17                        186                                             11

   Total general:                     1424                                            83

*   Estimado a partir del producto bruto interno.

     FUENTE:Datos de K. W. Deutsch, Nationalism and Social Communication, ed. rev., pág.

    Juntos, los gobiernos de estas dos potencias pueden tener bajo su control bastante más de la mitad de los científicos del planeta, u parte mayor que sus respectivas proporciones dentro del ingreso mundial. Un cálculo similar podría realizarse respecto del porcentaje anual promedio cada país en el número de trabajos científicos publicados en el mundo. Los resultados de este cálculo arrojarían, presumiblemente, órdenes de importancia y porcentajes nacionales más similares que los correspondientes al recuento de científicos, pero podrían servir como controles cruzados y para suplementar los datos faltantes.

    Otra extensión del concepto de dominio consistiría en aplicarlo a los sistemas de armamentos. También en este caso el concepto de dominio superpone al de recurso. ¿Cuál es la dimensión de los ejércitos, armadas, fui zas aéreas, fuerzas de cohetería y sistemas de armas nucleares que centre cada gobierno? ¿Cuál es el porcentaje de un determinado gobierno en 1 totales mundiales para cada uno de estos Ítems? Presentamos en la Tabla algunas estimaciones muy aproximadas y provisionales referentes a las armas nucleares.

    TABLA 6.

    Un modelo primitivo del crecimiento y proliferación de las armas nucleares, 1945-1976 *

     Rango         1945   1949   1952   1955    1958    1961     1964       1967         1970           1973              1976

1.E.U.A.           2           32        128        512    2048   8192   10.000+                                                                                     

2.URSS            2            16          64       256    1024    4096  10.000+                                                             

3- Inglaterra                                       4           24      98    396           1584   6336      10.000+                                                                                            

4. Francia                                                                               4      24            98              396          1584            6336                  10.000                               

5. China                                                                                                                 2               16                64                   256                1024

 

     * Suponiendo una duplicación anual de la producción durante los primeros tres años, y una duplicación cada 18 meses en el período posterior hasta aproximarse al nivel de saturación de más de 10.000 cabezas nucleares. El desarrollo real de las armas nucleares puede haber sido más rápido en algunos años y más lento en otros. Parece aceptable, sin embargo, que el crecimiento de las reservas nucleares de cada país comience lentamente, luego je acelere y, finalmente, disminuya cerca de cierto nivel de saturación.

     FUENTE: Adaptado de estimaciones incluidas en un trabajo mimeografiado de K. W. Deutsch, "A Note on Nuclear Weapons and the Balance of Power, 1945-1965" (New Haven, Yale University, 1966).

     Esta tabla muestra, teniendo en cuenta sus supuestos, que el orden de jerarquía de las potencias nucleares parece mantenerse constante hasta que una de ellas alcanza el presunto nivel de saturación de más de 10.000 cabezas de proyectiles nucleares. Sin embargo, muestra también, según los mismos supuestos, que cinco países ya tenían un "poder de veto" nuclear alrededor de 1967; es decir, poseían por entonces la capacidad de disuadir de un ataque contra ellos mediante la amenaza de infligir un daño inaceptable a sus atacantes.

     El hecho es que incluso una docena de cabezas nucleares es suficiente para crear una amenaza verosímil de destrucción de la capital y de buena parte del gobierno central y la élite metropolitana del país enemigo, grado de daño que la mayoría de los gobiernos sensatos no podrían considerar como precio aceptable de la prosecución de cualquier objetivo externo o distante.

     Pero al mismo tiempo, ni siquiera una amenaza de 10.000 cabezas nucleares puede bastar para forzar a un país a capitular por completo en su, central y renegar así de sus valores dominantes, sus hábitos, sus instituciones y sus élites. En otras palabras, el chantaje atómico tiene sus límites.

     Si durante la próxima década las armas nucleares se extienden a otra media docena de países o más, esto hará que el mundo sea tanto más difícil y peligroso de controlar para cualquier potencia; y la"bomba"ya no servirá de mucho a ningún país que intente alcanzar objetivos políticos positivos y de significación.

    Las armas nucleares suscitan también el problema del alcance (range) del poder. Este alcance (en el sentido que daremos al término) es la diferencia entre la máxima recompensa (o "gratificación") y el peor castigo (o "privación")que un poseedor de poder puede otorgar (o infligir) a alguna persona que se halla bajo su dominio.

     Aunque puede ocurrir que un gobernante tenga a muchos hombres bajo su dominio, el alcance de su poder sobre algunos de ellos podría ser mucho menor que sobre los otros. Sobre quienes no necesitaran ni temieran nada, que fueran indiferentes al dolor o la ganancia, su poder sería en verdad pequeño.

    En el curso de los recientes siglos, el alcance del poder de los gobiernos en política interna ha tendido a empequeñecerse. Las recompensas extravagantes (tales como que le den a uno su peso en oro, o el obtener en matrimonio a la hija del rey) y los castigos extravagantes (tales como el ser descuartizado por tracción o quemado vivo en la hoguera, o torturado en público hasta la muerte con cualquier otro método) han desaparecido en la mayoría de los países y llegaron a tener una mala reputación casi universal.

     En la medida en que los Estados modernos se basan en el poder, no gobiernan normalmente por medio del alcance de su poder sino más bien mediante su peso, es decir, valiéndose de la elevada probabilidad de coacción de sus órdenes. No es probable, en las condiciones actuales, que duren mucho tiempo los tiranos que confían sobre todo, en lo que respecta a su poder interno, en el alcance de sus impresionantes recompensas y crueles castigos.

    En años recientes, las cuestiones parecieron a veces tender en una dirección distinta en política internacional. En este dominio, los gobiernos parecen haber aumentado el alcance de las recompensas que ofrecen y de los castigos con que amenazan, en sus esfuerzos para controlar la conducta de otros países y de sus gobiernos.

    En verdad, los subsidios al exterior y los préstamos se ofrecen durante más tiempo que a comienzos de este siglo, y la amenaza y la práctica del bombardeo aéreo, con la consiguiente matanza de civiles, incluidos mujeres y niños, ha sido utilizada por algunos gobiernos a mediados de la década de 1960 en una escala mucho más amplia que lo que se hubiera considerado compatible con los estándares civilizados hace sesenta años, cuando se redactaron y aprobaron las Convenciones internacionales de La Haya acerca de las reglas de la guerra.

    La amenaza de una masacre nuclear total ha ampliado aún más el ámbito de amenaza de que disponen en la actualidad las grandes potencias y sus gobernantes, y tales amenazas de guerra nuclear fueron en verdad empleadas realmente, en un lenguaje disfrazado pero inconfundible, tanto por Estados Unidos como por la Unión Soviética en lai crisis de Cuba de 1962.

    Sin embargo, esta expansión temporal del alcance de poder en la política internacional ha tenido, de hecho, efectos muy limitados. La práctica consistente en controlar a los gobiernos extranjeros por medio de dádivas y préstamos ha llegado a ser ahora bien visible. Puesto que las potencias rivales están dispuestas a continuar con una parte, por lo menos, de los mismos subsidios, los gobiernos de la mayoría de los países de tercer orden tienen menos que ganar o perder con el cambio de benefactores, o apelando a dos o más de ellos al mismo tiempo.

    En forma similar, cualquier amenaza terrible puede debilitarse o limitarse pidiendo la protección de una potencia rival, o si no reducirse por lo menos al mínimo en su poder disuasivo, mediante amenazas de represalias. Como resultado, la expansión reciente del alcance del poder en política internacional ha hecho que las medidas de política exterior activa y ambiciosa resulten mucho más costosas, sin que por ello sus frutos sean más amplios o se pueda confiar más en ellos.

     Otra dimensión del poder político que se ha expandido en las décadas recientes es su ámbito, expansión que tuvo consecuencias importantes, y aún las tiene. Por ámbito de poder queremos significar el conjunto o colección de todos los tipos o clases particulares de relaciones o cuestiones de conducta que están efectivamente sometidos a él.

    El ámbito del poder de los padres sobre los niños pequeños es muy amplio en un sentido, pues incluye casi todas las actividades del niño. Sin embargo, es limitado en otro sentido, pues aunque los padres pudieran controlar casi todas las actividades del niño, no son muchas, después de todo, las cosas que un niño puede hacer.

    El ámbito del poder aumenta entonces junto con las capacidades de las personas incluidas en el dominio del poder, respecto de las clases de conducta sujeta a éste. Por lo tanto, el poder político  se expande en su ámbito cuando caen bajo su control materia adicional o tipos adicionales de conducta. El peso o la efectividad que tendrá este control es, por supuesto, otra cuestión de hecho, como hemos señalado en una sección anterior.

     Durante los últimos cien años, y particularmente durante los últimos cincuenta, el ámbito de la política ha sufrido una vasta expansión. Muchas actividades diferentes están ahora reguladas por los gobiernos y las leyes, y por lo tanto por la política, mientras que en el pasado quedaban libradas a las costumbres o la decisión individual, o no existían en absoluto. Ningún rey medieval ni sultán oriental hubiera pensado en hacer que todos los niños de su reino, entre las edades de seis y catorce años, se levantaran todos los días hábiles antes de las ocho de la mañana y fueran a edificios públicos para permanecer allí durante varias horas.

    Sin embargo, el Estado moderno, con su educación compulsiva, sus sistemas escolares y las leyes contra la deserción escolar, trata de hacer justamente eso; y tal es el peso de su poder, basado en la obediencia y el consentimiento activo de la mayoría de la población, que en todos los países avanzados del mundo este control es casi enteramente efectivo; la mayoría de los niños concurren a la escuela y casi todos los adultos son alfabetos.

    En muchos países en vías de desarrollo, en cambio, esta expansión del ámbito del poder público y de los servicios públicos está comenzando justamente ahora a producirse; es parte del gran proceso de transformación que sufren en la actualidad esos países, y con ellos la mayoría de la humanidad.

    Muchas otras responsabilidades y servicios se han agregado en las recientes  décadas al   ámbito  del gobierno, tales como la salud pública y en pensiones a la vejez y otras formas de seguridad social; las obras públicas, incluidos caminos, puertos, aeropuertos, control de los ríos y construcción de represas hidroeléctricas; la reglamentación y apoyo a los precios de la producción agrícola; la reglamentación de la pureza y calidad de los alimentos y medicamentos; el desarrollo y financiación de investigaciones y de un conjunto de nuevas industrias, incluida la energía nuclear, los viajes aéreos a velocidad supersónica, la cohetería y el transporte por el espacio; servicios educacionales muy ampliados, que van desde jardines de infantes financiados por el Estado hasta las grandes universidades nacionales y sus escuelas de graduados; y el gran aumento de los costos de la defensa.

     Cada nueva responsabilidad del gobierno, tal como nuevos sistemas de caminos, o la educación pública, o un servicio médico organizado por el Estado, desplaza la distribución de un pequeño porcentaje adicional del producto bruto nacional hacia el sector público. Aumenta los riesgos de la política.

     Amplía el círculo de personas que están expuestas a ganancias o pérdidas directas según los resultados de las decisiones políticas. Acrecienta la politización potencial y real de la sociedad. Y fortalece las condiciones que pueden llegar a favorecer en cada país la participación en política de un número cada vez mayor de personas.

    La dimensión y velocidad de estos cambios puede verse en la historia de países como Francia, Inglaterra y Prusia-Alemania durante los últimos 150 años. Aunque sus estadísticas son difíciles de comparar debido a las diferencias nacionales en la manera de conservar los registros, así como a inexactitudes o errores, de modo que en algunos puntos debemos utilizar datos estimativos, el esbozo general del cuadro es muy claro.

      A mediados del siglo XIX, el producto bruto nacional per cápita en estos países no era de más de aproximadamente 350 dólares en moneda actual, o sea, alrededor de un quinto de lo que es hoy. En la Europa continental era mayoría la gente que vivía en el campo o en pequeñas ciudades. Sólo un cuarto, aproximadamente, de la población de Francia —un poco más en Alemania y mucho más en Inglaterra— vivía en ciudades de más de 20.000 habitantes. Sin embargo, más de la mitad de todos los adultos ya eran alfabetos, y tanto en Francia como en Prusia, en cualquier época, alrededor del uno por ciento de la población —o alrededor del 1,7 por ciento de la población en edad laboral— servía en el ejército permanente de tiempo de paz.

    Sin embargo, la política era aún un asunto de pocos. Los gastos totales del gobierno central en cada uno de los tres países estaban en promedio por debajo del 10 por ciento del producto bruto nacional, y aun el agregado de los gastos de los gobiernos provinciales y locales no hacía subir mucho la proporción. Si los riesgos de la política eran relativamente pequeños, también lo era la participación en ella. Habitualmente menos de un tercio de la población adulta tenía derecho de voto, y menos de un cuarto (es decir, menos de la mitad de los hombres) votaba realmente.

     En 1910-1913, en vísperas de la Primera Guerra Mundial, el producto bruto nacional per cápita se había elevado a alrededor de 700 dólares, o sea casi la mitad de lo que es hoy. La urbanización era mayor y la alfabetización  se acercaba al 98 por ciento.

     Los gobiernos centrales gastaban entonces alrededor del 13 por ciento del producto bruto nacional; y más o menos el 40 por ciento de la población adulta, o sea alrededor del 80 por ciento de los hombres, votaba realmente. La participación militar en tiempo de paz no había sufrido ningún cambio importante, pero la guerra de 1914-1918 iba a movilizar profundamente a toda la población implicada en ella.

     En 1928, el daño bélico había sido más que reparado y el producto bruto nacional per cápita se acercaba a los 1000 dólares o más en moneda de hoy. Sin embargo, los gastos generales del gobierno habían ascendido entonces a alrededor del 24 por ciento del producto bruto nacional, y la participación en el voto, incluidas las mujeres que habían obtenido ese derecho, se aproximaba al 75 por ciento de todos los adultos.

    La Gran Depresión de 1929-1933 aumentó esta tendencia. El ingreso per cápita se estancó o cayó, pero los gastos se elevaron a medida que se iban requiriendo mayores servicios del gobierno. En 1938, el gasto gubernamental total en Inglaterra y Francia se aproximaba al 30 por ciento del producto bruto nacional, y llegaba a alrededor del 42 por ciento en la Alemania nazi, donde incluía una frenética campaña de rearme.

      Después de la Segunda Guerra Mundial se alcanzó un nuevo nivel. Una vez reparado el daño bélico, el producto bruto nacional per cápita ascendió a alrededor de 1700 dólares a fines de la década de 1960, y ahora incluye un sector de servicio social muy ampliado. El gasto gubernamental total en los países más importantes del occidente de Europa alcanza en la actualidad, en promedio, al 37 por ciento del producto bruto nacional.

     La participación militar en época de paz declinó levemente, hasta alrededor del 1,5 por ciento o menos de la población en edad de trabajar (15-64 años), pero la participación en el voto continúa siendo elevada, en un nivel del 80 por ciento o más.

     Estas cifras aparecen en la Tabla 7. En conjunto, muestran que el mundo ha ido cambiando muy lentamente entre 1815 y 1914, y en forma muy rápida y radical entre 1914 y 1950; y cuánto es lo que puede depender de la velocidad y dirección del cambio entre 1950 y 1975. Esta última medida, sin embargo, ya Se percibe claramente.

     Para bien o para mal, la política exterior, como toda política, ya no pueden realizarla enteramente unos pocos. Deben tomar en cuenta los votos y deseos de la mayoría. La misma evolución política, en sus grandes líneas, puede rastrearse en la historia de Estados Unidos, y en verdad en la de todos los países no comunistas que alcanzaron mi alto nivel de desarrollo económico.

     El testimonio de este corte longitudinal a través de la historia de unos pocos países queda generalmente confirmado por la evidencia proporcionada por un estudio que compara a muchos países en un solo punto del tiempo o en aproximadamente el mismo período.

     En conjunto, las tendencias a largo plazo y los datos de la muestra transversal indican que los países desarrollados no comunistas tienden a aplicar entre el 30 y 40 por ciento de su producto bruto nacional al sector gubernamental, y que entre dos tercios y tres cuartos de esta cifra re el 20 y el 30 por ciento del producto bruto nacional) tiende a ser considerado directamente por el gobierno nacional de los países desarrollados.

     El mundo moderno ha cambiado en comparación con las pautas de Europa occidental en el siglo XIX. Allí, y en aquella época, el aumento de la urbanización, el alfabetismo y los ingresos precedió a la elevación en el voto y en la dimensión relativa del sector gubernamental. Esto sugiere que en los países rectores de Occidente la capacidad productiva de satisfacer muchas necesidades y requerimientos humanos básicos, tales como la alimentación, la protección, la salud, la educación y un estándar de vida más elevado, se incrementó antes de que aumentaran los requerimientos populares internos y las presiones competitivas internacionales, representadas por una participación cada vez mayor en el voto y una elevación de los gastos gubernamentales.

     En los países en desarrollo de la segunda mitad del siglo XX ha ocurrido lo opuesto. Los cambios sociales a causa de la monetización inicial y parcial, la industrialización y urbanización de varios países de Asia, África y América latina, se han combinado con los efectos evidentes del transporte moderno y la comunicación de masas y llegaron a agitar profundamente a diversos pueblos, mucho antes de que hubieran adquirido las plenas capacidades educacionales y productivas de la vida moderna.

     Por consiguiente, la participación en el voto, la participación militar y la proporción de gasto gubernamental están creciendo ahora junto con un nivel mucho más bajo de alfabetización, ingreso y urbanización, y por lo tanto junto con un estadio muy anterior de desarrollo económico y social, que el correspondiente a la Europa de hace cien años. Los riesgos, las esperanzas y las frustraciones del poder político van creciendo ahora con mayor velocidad, y en más países que en todo el lapso precedente.

     En las tres cuartas partes de los países del mundo, a juzgar por los datos de que disponemos, el Estado nacional está invirtiendo hoy o readjudicando por lo menos un cuarto del producto bruto nacional, y en el resto —los países más pobres del mundo— ocurre un movimiento en la misma dirección. Esto contrasta con el 1 por ciento aproximado del producto bruto nacional mundial que invierten en la actualidad todas las organizaciones internacionales juntas.

      Sólo en poder de gasto, los Estados nacionales sobrepasan a las organizaciones internacionales en una proporción de más de 25 a uno. En la actualidad, y por una o más décadas futuras, los Estados nacionales son y serán los principales centros de poder del mundo. Seguirán siéndolo mientras el Estado nacional siga siendo el instrumento más práctico de que dispone el hombre para la realización de cosas.